よりよき社会へ国のかたち改革 《１２州構想》関西州ねっとわーくの会
■ウイークリー「国のかたち改革」（３１）２０２３年８月５日
＜国・地域の再生に向けて⑭＞
（総合研究開発機構『広域地方政府システムの提言』より）
＊地方政府システム改革の基本的視点（１）
２１世紀におけるわが国の地方および国家全体の再活性化の実現に寄与しうる政治・社会システム改革の目標を、「グローバル時代に適応したガバナンス・システムの再構築と成熟した民主的分権・市民社会の確立」と想定し、この目標を達成するため、概ね以下の各事項を考慮すべき基本的課題として設定。
１ 国際情勢・基本的政治課題に機動的に対応しうる、中央政府の機能・役割の純化
２ 国・地域の活力低下を防ぎ、経済・社会の再生を可能とする国・地方システムの見直し
３ 国民生活の安全性・利便性の向上及び地域的多様性の反映につながるローカル・ガバナンスの構築
４ 社会・経済活動の広域化に対応した政策企画機能および地域調整機能の強化
５ 補完性原理に基づく統治機能（権能）の地方政府への分割・譲与
６ 地方政府システム改革における国民の民主的統制の確保
７ 地方政府の基本的財政自立性を確保しうる税財政調整機能の確保
８ 地方政府システム改革に伴う地域固有性（歴史・文化・コミュニティ等）喪失の回避
これらの課題をクリアする方向でわが国の地方政府システムのリ・デザインについて次号から紹介していきます。
よりよき社会へ国のかたち改革 《１２州構想》関西州ねっとわーくの会
■ウイークリー「国のかたち改革」（３２）２０２３年８月１２日
＜国・地域の再生に向けて⑮＞
（総合研究開発機構『広域地方政府システムの提言』より）
＊地方政府システム改革の基本的視点（２）
地方政府システムの基本構造として、州、府県（特別市）、市町村（圏）の３層制を基本形と考えるものとする。３層制は近年、イタリア、フランスなどで採用されている地方政府システムであるが、両国ともに従来の２層制を地方分権化の流れの中で段階的に３層制に改めたものである。従来中央政府が管轄していた経済・産業行政、広域インフラ整備、環境、医療等の受け皿として、従来の国の広域行政単位などをベースとして、広域的中間政府（メゾガバメント）としての州（レジオーネまたはレジオン）を設置し、順次、国の諸機能（権能）移管を進めて独立自治体として性格を強化するとともに、地域内自治体の広域調整等の機能をも担っている。
基本的政策課題をクリアしうる地方政府システムとして、こうした広域地方システムの導入が不可欠と考え，従来の国が有していた地域行政機能の分割・移譲の受け皿として、また近年高まっている都道府県システムを超えるさらなる広域的地方自治体の必要性等を考慮し、一定の広域ブロック単位で新たな広域地方政府を設置するものとし、その名称を仮に州とした。州の担うべき権能は基本的には、中央政府各省庁の有する地域事務のうち、現在及び近来においてエージェンシー化されるであろう部分及びその性質上国の事務として各地方に執行機関を残すべきもの（例えば国税関係、防衛施設庁関係など）を除く部分の事務と府県が担っている広域調整企画的な事務の相当部分」を担うことを想定している。
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■ウイークリー「国のかたち改革」（３３）２０２３年８月１９日
＜国・地域の再生に向けて⑯＞
（総合研究開発機構『広域地方政府システムの提言』より）
＊地方政府システム改革の基本的視点（３）
広域地方政府システムとしての州制度設置を考える場合、従来広域総合自治体として機能してきた都道府県の扱いが問題となる。多くの道州制構想は、都道府県を合併することでより広域の自治体をつくるという２層制の考え方が基本となっている。その根拠は、３層制にすれば屋上屋となり、行政機構の肥大化や国民の負担増となるというものである。しかしながら、従来の府県を廃止して、州と基礎自治体の２層制とすることは、地方政府を国民に近づけるというよりは、国民から地方政府の距離を遠くし、民主的統制を著しく弱めることを意味する。また、現行憲法制定以前から存在し、それゆえ憲法上想定された自治体であるともいわれ、１４０年以上の歴史から国民意識の中に深く定着している府県制の社会的重みにとどまらず、幕藩体制あるいはそれ以前からの歴史的沿革を色濃く蓄積している府県の地域性・固有性などは、国民的地域文化資源としても考慮されるべきであろう。
イタリアやフランスでも、州制導入時に県の廃止が考えられたが、国民の強い反対で撤回された経緯がある。国民の理解と協力の可能性の是非が新しい地方政府システム導入の大きな要因である以上、少なくとも州制導入時点における府県の扱いについては、従来の府県の総合自治体としての大規模政府機能を弱め、スリム化を図って、中小規模の基礎自治体の補完・調整機能及び大規模病院・教育・警察・防災・自動車登録など、やや広域的な管理区域を伴い、一般の市町村が所管することが適当でないいくつかの対県民サービスに絞ったサービス提供を実施させるなど、一種の特別自治体として機能させることが適当と考える。
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■ウイークリー「国のかたち改革」（３４）２０２３年８月２６日
＜国・地域の再生に向けて⑰＞
（総合研究開発機構『広域地方政府システムの提言』より）
＊地方政府システム改革の基本的視点（４）
基礎自治体である市町村は、地域において中枢的な機能を担っている中核市（原則として３０万人以上の都市で府県の保険業務などが移譲されている）クラスの機能強化された都市自治体と一般市町村とする。ちなみに欧州においては、現在人口２５万人以上の各国の中核的都市のネットワーク組織として、ユーロシティーズという連合組織があり、EUの都市形成に大きな力を発揮しており、わが国においても今後、中規模の中核市群が大都市とともに地域の牽引力として、ローカル・ガバナンスの中心的役割を担うことを期待したものである。これらの市町村は、すべて法的に同格の基礎自治体とし、その呼称は従来の例によるとする。
一定規模以上の（例えば人口１０万人以上）の都市には条例により一定規模ごとにコミュニティ・レベルの市民サービスを実施し、市民意思の集約・伝達を行う近隣自治機構を設置するものとする。また、現在の山村・離島地域等に残された小規模市町村については、各州の判断で権能の一部を府県に代行させることを可能とするなど、実質的な権限縮小を行う。
政令市については、人口規模、行財政能力等から府県との区別は困難であり、府県と同格の特別市として、各地域ブロックの拠点的役割を担うものとする。また、区域内の従来の行政区については、一般市に準じた地方自治体としての特別区とする。
広域地方政府システムとしての州制を導入した場合、圧倒的な人口・経済の規模を有する東京都の扱いが問題となる。東京都を一般の州に加えた場合、その州の経済・社会規模が異常に突出することは確実であり、他のブロック州と著しく均衡を欠き、州間の財政調整を困難にすることが考えられる。東京都を単独で州とするか、英国のグレーター・ロンドンのように、一定規模の首都圏庁を置き、東京都を解体して、首都圏庁の中に市町村を置く形とするなどの考え方もある。
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■ウイークリー「国のかたち改革」（２６）２０２３年７月１日
＜国・地域の再生に向けて⑨＞
（総合研究開発機構『広域地方政府システムの提言』より）
＊イタリア・フランス・ドイツの州制度比較（２）
いずれの国の州も直接公選・一院制の州議会を持っている。執行機関はフランスでは、州議会により選出される州議会議長が執行機関となる。イタリアの執行機関は、州知事を長とする理事会である。従来、理事会を構成する州知事および理事は州議会の互選で選出されていたが、１９９９年の憲法改正により、州知事は直接公選となり、それに伴い理事も州知事が任命するようになった。ドイツの州の執行機関は、州首相と各省大臣で構成される州政府である。州首相は州議会が選出し、各大臣は州首相が任命する。
州の財政は、フランスの州歳出は地方団体の歳出全体に占める割合が８．５％と小さい。イタリアの州は６０．５％と大きい。ドイツの州はさらに大きく６２．５％となっている。フランスでは、県４．２％、市町村４７．８％、広域行政組織１９．５％。イタリアでは、県４．２％、市町村３５．３％、ドイツでは市町村３６．３％、目的組合１．３％となっている。
歳出構造は、個人への生活保護費、年金や企業への補助金などの移転支出が、イタリアでは８２．５％を占め、人件費は３．９％と少ない。フランスの州も移転支出が３３．７％と最も大きい。ドイツの州は移転支出が４０％と大きいが、人件費も３７％と大きい。これはドイツの州が教育・警察を中心に直接的な行政サービスを提供しているのに対し、イタリアやフランスの州は、主として事業計画や資金交付の主体であるため。
歳入構造では、ドイツの州は地方税が７０％を占め、交付金・補助金は１８％となっている。フランスの州では地方税が５３．８％で、交付金が３０．２％である。イタリアでは、地方税が３３％であるのに対し、移転収入が６１．７％を占めている。ドイツの地方税収の大部分は共同税で、単独の州税はない。財政的自立性はドイツの州が一番で、フランス、イタリアの順になっている。
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■ウイークリー「国のかたち改革」（２７）２０２３年７月８日
＜国・地域の再生に向けて⑩＞
（総合研究開発機構『広域地方政府システムの提言』より）
＊イタリア・フランス・ドイツの州制度比較（３）
州間の財政調整については、ドイツの州は三段階の財政調整が行われる。まず共同税である売上税の州取り分の最大２５％が、財政力弱体州に対し優先的に配分される。つぎに財政力富裕州から財政力弱体州に対して調整交付金が交付される州間財政調整が行われる。さらに財政力弱体州には連邦から連邦補充交付金が交付される。さらに財政力弱体州に対しては、連邦から連邦補充交付金が交付される。
フランスの州は、従来、財政力富裕州から財政力弱体州に対して交付する州間不均衡是正基金という水平的財政調整の制度があったが、２００４年度から、国の経常費総合交付金に州分が創設されたことに伴い、廃止され、同交付金の平衡化部分（平衡化交付金）に移行した。すなわち、水平的財政調整から垂直的財政調整へと変化した。
イタリアの州については、まず特別州では、当該州の区域において国税として徴収された税の一部の一定率が州の財源とされている。また経済的社会的不均衡の除去等のために国に追加的財源の配当を求める憲法１１９条第５項の規定があり、国からの交付金において州間の財政力格差が考慮されている。
州内自治体の財政調整については、フランスでは州と同様に国が行っている。経常費総合交付金の県分の中に平衡化交付金と最低経常交付金があり、市町村分の中に平衡化分がある。イタリアでは州も自治体を財政的に支援しているが、国が普通交付税・総合交付金等とともに地方財政平衡化交付金を支出している。ドイツにおいては、国ではなく、州内自治体の財政調整（垂直的財政調整）を行っており。その中心は市町村の財政調整を目的とした基準交付金である。
よりよき社会へ国のかたち改革 《１２州構想》関西州ねっとわーくの会
■ウイークリー「国のかたち改革」（２８）２０２３年７月１５日
＜国・地域の再生に向けて⑪＞
（総合研究開発機構『広域地方政府システムの提言』より）
＊イタリア・フランス・ドイツの州制度比較（４）
州に対する国の監督では、ドイツの州は連邦法の執行を州の固有行政として行う。連邦の監督を受けるが、その監督は合法性の監督に限定されている。フランスでは自治体としての州とは別に、国の機関である州地方長官が置かれ、州の重要な行為について合法性の監督（事後の監督）を行っている。イタリアでは州単位に国の政府監察官が置かれており、州の立法に対する審査を行っていたが、２００１年の憲法改正で国は州の立法の憲法上の適法性について憲法裁判所へ提起できるだけとなった。
州の国政への参加については、ドイツでは各州の首相及び大臣等で構成される連邦参議院が州の意向を国政に反映させるための強力な機関となっている。イタリアでは１９９７年から常設となった国家・州会議が国と州の調整機関として中心的な存在となっている。また、州議会は国会に国の法律案を提出することができる（憲法第１２１条第２項）。フランスでは国会議員と地方議員の兼職が認められており、上下両院とも地方議員とその兼職者が大半を占めている。州議会議員と兼職している国会議員も当然おり、彼らが州の意向を国会に反映させるルートとなっている。
他の自治体との関係では、ドイツは州が自治体の監督を行っている。郡も州の下級行政官庁の立場で管内市町村の監督を行う。自治事務については合法性の監督に限定され、連邦及び州の委託事務については合法目的性の監督も行われる。イタリアでも各州に地方行政監督州委員会が設けられ州が自治体の監督を行っている。フランスでは州は県・市町村と対等の自治体であり、県や市町村の監督を行うことはできないとされ、県及び市町村の監督は国の機関である県地方長官により行われている。
よりよき社会へ国のかたち改革 《１２州構想》関西州ねっとわーくの会
■ウイークリー「国のかたち改革」（２９）２０２３年７月２２日
＜国・地域の再生に向けて⑫＞
（総合研究開発機構『広域地方政府システムの提言』より）
＊わが国の道州制への視点（１）
わが国に道州制の導入を検討するにあたり、イタリア、フランス、ドイツの例みると，２層制だけではなく、３層制の地方制度も選択肢としてはあり得る。しかし、ドイツ及びイタリアでは、州は強力で大きな存在であり市町村も大きな役割を果たしている。中間団体の郡や県は影が薄い存在である。これに対し、フランスでは市町村が一番大きな存在であり、その次は県であり、州は一番軽い存在となっている。基礎自治体である市町村を重視する点では３か国とも共通している。
わが国の市町村の規模は、これら３か国と比べて大きく、平成大合併によって１７４１であるのに対し、フランスは約３７，０００、ドイツは約１４，０００，イタリアは約８，０００。このため、都道府県事務の多くは合併後の新市町村によって処理することが可能となり、都道府県の役割が縮小していくことが見込まれる。この状況を踏まえると、都道府県を残した３層制を導入するとしても、国から事務・権限を移譲された道州と大きくなった市町村の間にあって、限定された役割を果たす都道府県という姿が構想されるのではないか。
州の区域については、イタリアでは現在の２０州を経済収支においてより均衡する１２州程度に再編し、ヨーロッパ市場において競争力を持った地域をつくるという考え方があることや、フランスの州が経済発展や地域整備のための区域として出発したことを踏まえると，道州の区域は、経済的合理性にも配慮したものであることが求められる。フランスやイタリアの例をみると、経済のグローバル化に対応した地域的競争力の向上、そのための経済開発や地域整備が道州の重要な事務となる。
よりよき社会へ国のかたち改革 《１２州構想》関西州ねっとわーくの会
■ウイークリー「国のかたち改革」（３０）２０２３年７月２９日
＜国・地域の再生に向けて⑬＞
（総合研究開発機構『広域地方政府システムの提言』より）
＊わが国の道州制への視点（２）
ドイツ、フランス、イタリアの３か国とも直接公選の議員からなる議会を持っているが、いずれも一院制である。わが国で道州制を導入するにあたっても、一院制の議会を設ければよい。問題は執行機関である。
州の執行機関（その長）はフランスおよびドイツでは州議会の間接選挙によって選ばれる。また、イタリアでは直接選挙により選出されるが、その選挙は州議会議員選挙と一緒にかつ州議会議員の候補者名簿と結びついた形で行われる。この３か国では、いずれの州の執行機関の長と議会の多数派が一致する議院内閣制的な仕組みが採用されている。州の執行機関の長は、現在の都道府県の知事よりもはるかに大きな政治的権力を持つ可能性がある。したがって、州の執行機関の長の直接公選は当然の事柄ではなく、州に付与する権限の程度や州議会との権限配分（長の議案提出権の有無等）なども考慮しながら慎重に検討する必要がある。
歳入に占める地方税の割合は、ドイツが７０％、フランス５４％、イタリア３３％である。ドイツについては、水平的財政調整制度と垂直的財政調整制度の両者がある。わが国に道州制を導入するにあたっては、まず州への十分な地方税源の付与が必要である。ドイツの州のように地方税が確保されると、豊かな州では余裕が出てくるため、州間の水平的財政調整が可能となってくる。経済開発や地域整備が州の重要な事務となるとすれば、それに対応して企業関係税が州の主要な税目の１つとなり、州の経済開発の成功。不成功によってその税収が大きく左右されることになる。その努力の成果は各道州に帰属させるべきものであるが、一方で、当初からある経済格差等から生じる道州間の不均衡を是正するために何らかの財政調整制度（国による垂直財政調整、州間の水平的財政調整、あるいはその両者）を導入することも必要になると思われる。なお、州内の自治体に対する財政調整はドイツでは州が行い、フランスやイタリアでは一部を除いて国により行われている。
